自然资源权属争议行政裁决本质属于行政裁决的一种，所以首要理清行政裁决的基本概念。

在当下的行政法理论学界中，行政裁决概念有两种，一种为广义概念，是指包括行政主体对民事争议与行政争议的裁决。

也就是包含了所有行政机关作出的裁判行为，另一种为狭义概念，行政裁决仅仅指行政主体对于民事争议的裁决，不包括行政调解、行政仲裁以及行政复议。

一、行政裁决制度概念

狭义概念也是实务的主流观点，包括地方立法方面，例如《湖南省行政程序规定》中将行政裁决概念划定为狭义概念。

该条例109条规定，“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”

学界学者对于行政裁决的重视程度普遍较低，导致对于行政裁决并没有达成统一的认知，得出的结论也是各不相同。

马怀德将行政裁决理解为在面对涉及各平等主体行政管理事项的民事纠纷中，作为第三人的行政机关依法进行裁决。

姜明安则将行政裁决理解为，授权范围内由行政机关依法裁决行政管理活动有关联性但未形成合同关系的民事纠纷。

胡建淼指出行政主体以中间人的身份，按照法律规定裁决特定民事纠纷，称为行政裁决。

对此，王小红指出在我国法律文件中，主要以“裁定”以及“处理”等其个词语表述行政裁决，其还包括民间纠纷裁决、权属争议以及赔偿争议裁决等。

从以上可以看出，行政裁决的概念五花八门，但是整体观点类似，都肯定了裁决机关对于纠纷的司法裁决性。

2019年6月2日，在《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》中有关于行政裁决的相关定义，即行政机关在法律法规的授权下，在收到当事人的申请后，居中裁决行政管理活动中所涉及的民事纠纷。

这是我国中央文件中首次就行政裁决的概念进行了明确，也划定了行政裁决的范围。

自然资源权属争议行政裁决是行政裁决的一种分类，也是处理自然资源权属争议的综合裁决，我国较早开展行政调处与化解工作的自然资源权属争议，已积累了一定基础。

在解决自然资源权属争议方面，行政裁决充分发挥特殊优势，根据以上概念可以得出，自然资源权属争议行政裁决是指行政自然资源主管部门通过法律授权。

获得权力以进行行政裁决，基于居中的行政行为裁处由于使用国有资产、自然资源以自然资源所有权的纠纷。

比如2002年，自然资源部颁布了《土地权属争议调查处理办法》。该处理办法中要求行政部门必须严序落实行政裁决的程序。

二、行政裁决的历史发展

我国行政裁决制度在建国初期开始建立，到了20世纪60、70年代，我国法治呈现停滞和倒退的状态，直到1989年《中华人民共和国行政诉讼法》通过，行政裁决制度开始蓬勃发展。

随着我国法律制度的健全，国家和社会开始鼓励当事人通过诉讼途径维护自身权益，解决纠纷，此时的行政裁决数量开始渐渐减少，对于私法救济范围也相对缩小。

由于我国传统“全能政府”的观念深入人心。对于解决争议而言，更多的人选择通过政府而并非法院，导致政府仍然承担着极大的解决争端与纠纷的职能。

导致这一时期行政裁决进一步扩大适用范围。其中较具代表性的法律规定有1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》以及《中华人民共和国海洋环境保护法》。再比如1986年通过的《中华人民共和国邮政法》等。

上述提到的法律都有关于行政裁决制度的规定。《商标法》、《专利法》等中也均有涉及行政裁决方面的内容。

90年代，随着我国经济的发展以及城市资源的整合再利用，各地开始了较频繁的拆迁行为，随之而来的就是因拆迁行为而导致的补偿问题频出。

2001年，国务院为了进一步规范拆迁行政裁决，专门颁布了《城市房屋拆迁管理条例》。两年后，即2003年，建设部也颁布了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。

这些规定都从标准、程序等方面进一步完善了拆迁行政裁决的相关规定，逐渐规范化。但是这仅仅是为了解决具体问题而对裁决规则进行了修订，而裁决制度却开始萎缩。

直至今日，立法已废止了涉及行政裁决的相关规定，比如《渔业法》《专利法》《食品卫生法》等多部法律法规删除了裁决条款，新的法律以仲裁、调解取代这些关于裁决的规定。

正因如此，实务中的自然资源权属争议行政裁决问题依旧严重，历史遗留问题层出不穷，这也是本文想要解决的主要问题。

三、自然资源权属争议行政裁决的特点

第一，自然资源权属争议行政裁决具有专业性。2018年3月，我国正式成立了自然资源部，实现由一个机构统一行使管理所有自然资源资产的职责。

这标志着我国结束了长期分散管理自然资源的格局。当前，自然资源权属争议行政裁决一般都由各省市区的自然资源局负责。

自然资源管理部门在确认各类自然资源权属的争议时，同时是民事权益登记许可与民事权利行政的行政监督与保障主体。

还是具体制定、执行相关管理制度所以可运用现有技术手段具体调查核实、评估测算涉及自然资源权属的争议，包括证据采信、发生事由、评判标准等方面。

可充分运用现有成果、登记资料为依据进行权利归属裁决，但是也导致了裁决主体的中立性不够。

且因为现阶段历史遗留问题较多、跨度较大，专业性极强，但因人员配备，业务水平参差不齐，导致裁决专业性大打折扣。第二，自然资源权属争议行政裁决具有高效性。

自然资源权属争议行政裁决的程序相比诉讼程序更为高效快捷，更为简易，在保证裁决公平正义的前提下，更加注重效率，节约成本，更快的对申请人的诉求进行裁定。

且为了能够有效的解决问题，一般自然资源主管部门会先进行调解，如果双方相对人对于调解结果不满意或者不能达成有效的调解结果，才会进入裁决程序。

诉讼周期长、成本高等因素不利于当事人保障合法权益。法院的司法资源本身就有限，此类案件的涌入会大量占用司法资源。

特别是法官工作面临着更大的压力，很难凸显自然资源权属裁决具有效率高的特点。所以有效利用裁决制度可以大大提高效率。

第三，自然资源权属争议行政裁决具有非终局性。行政裁决的非终局性也可以理解为可诉性，不同于民事仲裁的一裁终局制度。

以及民事诉讼的两审终审制，行政裁决不具有终局性，在行政裁决机关形成裁决结果的情况下，如果当事人不服裁决结果，则可依法向人民法院提起行政诉讼。

此类诉讼通常为行政附带民事诉讼，即会附带民事部分。按照法律法规规定，人民法院可负责监管、指导行政裁决行为。

有效避免行政裁决机关做出不符合当事人合法权益保障的裁决结果，使得人民法院依法对行政裁决行为进行监督，也就是司法终局的模式，使得规范了裁决机关的自由裁量权。

防止其权利滥用，有利于使得裁决行为规范化，但是也导致裁决的性质难以确定，这也是后文需要论述的一个重要问题。

四、自然资源权属争议行政裁决性质

作为行政裁决的子类，两者有同样的性质。当前学术界尚未统一关于对行政裁决的认定。

行政裁决制度的本质属性，即行政裁决制度的性质，这是该制度的本源性问题，这不仅是该制度的内容，同时还会影响该制度的改革方向，决定了该制度是否存在。

事实上，我国自形成行政裁决制度后，各方就从未停止过关于该制度的讨论了。其中较为主流的观点有三个：一是委任司法行为；其二是司法行为说；其三是行政行为说。

仅仅从自然资源权属裁决的概念上看，其被划定为一种具体行政行为，主要原因还是因为其的非终局性所导致，且满足具体行政行为的要件事实。

首先行政裁决是由国家授权或委托的行政机关作出的，其次对于其争议资源的权属进行了裁定，产生了相应的法律后果。

一旦生效就即刻执行，最后就是自然资源权属争议行政裁决是可诉的。至此，满足了具体行政行为的所有要素，这也是一部分学者的观点。

另一部分学者认为行政裁决的行为本质就是司法行为，裁决机关作为中立者对于民事纠纷进行裁判。

使得裁决机关在某种意义上和法院充当着一样的角色，都是在消极的行使司法裁判权，行政裁决过程需要遵循一定的程序，比如从当事人提出申请作为行政裁决的起点。

类似于法院“不告不理”，和民事案件有一定相似性。所以应该认定裁决是一种司法行为，甚至很多学者呼吁行政裁决应当产生终局效力，直接作为司法行为进行认定。

尽管裁决机关具有“行政性”，但并不影响该行为的本质效力，可以用来丰富和实现“多元解决纠纷机制”的制度框架。

对比几种观点，一个相对注重形式，将其整体行为看作行政机关作出的可诉行为，另一个相对注重结果。

将其裁决机关所作出裁决类比为法院裁判。但两者却不能剥离来看，单单作为一种可诉的具体行政行为，仅仅是因为行政机关的行政属性来判断裁决的行为是不恰当的，反之亦然。

我们可以确定的是，行政裁决同时兼具部分行政行为与司法行为的属性，但又存在不同之处。

张树义认为可用“准司法”界定行政裁决，即认为行政裁决同时具备如下两个特点：一是委托司法行为；二是特殊行政行为。

综上，从性质定位方面分析，行政裁决呈现出居间裁判的属性特点，这类似于西方裁决理论。

美国联邦最高法院将行政裁决权这一行政行为界定为准司法，认为行政机关具有类似于行政权力的行政裁决权。

这也是现在主流较为接受的观点，也正是使得行政裁决制度区别于民事仲裁以及民事诉讼的很大一个原因，所以在自然资源权属争议裁决中，主体作为自然资源局。

确实具有“行政属性”，且其作出的裁决确实有着划分财产、确定归属的作用，符合“司法性”。

所以二者相结合，且裁决的非终局性，恰好对于完善纠纷解决机制和化解权属问题具有良好的促进作用，所以将自然资源权属争议行政裁决视为是一种具有准司法属性的裁决行为。

根据《中华人民共和国宪法》第9条具体规定了自然资源权利归属的问题。其中明确自然资源归全民所有，仅由国家单一所有的资源有：城市土地、水流、矿藏。

由集体单一所有的有自留山权、自留地、宅基地等。同时具备双重性的主要包括滩涂、荒地、森林、草原等。

具体以“由法律规定属于具体所有的”为选择条件，包括农村、城市郊区土地。上述规定旨在促进社会主义所有制经济发展。

自然资源可以理解为一种“财产权”，我国宪法明确规定了公民的财产权受保护。

《中华人民共和国宪法》第13条详细的规定了财产权，其中规定在强调个人利益的同时，也说明了特殊情况，即公共利益可剥夺财产权的例外情况。

由此可见，我国开始注重对于公民财产权的合法保护，而不单单将保护范围简单列举方式，无形中扩大了对于公民财产权保护的范围。这也标志着我国从保护“所有权”过渡到保护“财产权”的范畴。