在领导新民主主义革命的实践中，中国共产党一直在寻求与国情相适应、能够更好地体现人民群众当家作主的政权形式。经过长期艰苦的探索，并吸收中外政权建设的历史经验，在中国革命胜利到来之际，中国共产党绘就的建国蓝图，既确定了人民民主专政的国体，也确定了共和国的政体，那就是人民代表大会制度。

人民代表大会制度的提出

抗战胜利前夕，毛泽东在中共七大上明确指出：新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。建立一个联合一切民主阶级的统一战线的政治制度。在这个制度下，各级人民代表大会成为国家政权系统的中心，能够委托各级政府处理各种事务。

随着人民解放军转入战略进攻，解放战争迎来了历史的转折点，中国革命的胜利指日可待。1948年1月，中共中央将“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的政府”，正式写入党的文件。提出：现在时期，在乡村中可以而且应当依据农民的要求，召集乡村农民大会选举乡村政府；召集区农民代表大会选举区政府。县、市和县市以上的政府，因其不但代表乡村的农民，而且代表市镇、县城、省城和大工商业都市的各阶层各职业人民，就应召集县的、市的、省的或边区的人民代表大会，选举各级政府。在将来，革命在全国胜利之后，中央和地方各级政府，都应当由各级人民代表大会选举。

1948年4月30日，“五一口号”发布，中国共产党向各民主党派发出迅速召开政治协商会议的号召，并把召集人民代表大会、成立民主联合政府列为政协会议讨论的内容。其后，在七届二中全会等会议上，毛泽东在讲话中明确主张，新中国是人民民主专政的国家，政权制度将采用人民代表大会制度，而不采用西方国家的议会制和三权分立。从本质上看，人民代表大会制度是接近于无产阶级共和国的苏维埃制度的，但在内容上与无产阶级专政的苏维埃也有区别，因而也不用十年内战中曾经使用的“苏维埃”这个外来名词。

人民代表大会制度的确立

按照中共领导人对建国程序的最初设想，首先由各民主党派、各人民团体和无党派民主人士共同召开新的政治协商会议，在政治协商会议上讨论召开人民代表大会和成立民主联合政府的问题，并作出有关决定。第二步召开正式的全国人民代表大会和成立新中国。由于形势发展迅速，中共中央于1948年11月初决定接受一些民主人士的提议，通过召开新政协而非原来设想的全国临时人民代表会议完成建国程序。

第一届全国人民代表大会第一次会议部分代表在中南海怀仁堂前合影

尽管如此，中共中央仍高度重视召开地方人民代表会议和人民代表大会的问题，督促各地党委召开人民代表会议和人民代表大会。毛泽东严肃的指出：“老解放区，凡属条件成熟的地区，则应召开普选的全权的人民代表大会；凡属条件尚未成熟的地区，亦可召开各界人民代表会议以为过渡。总之，不论是过渡性的各界人民代表会议，或是全权的普选的人民代表大会，必须召开。召开是正确的，不召开是不许可的。”按照中央的部署和要求，已经解放的各大区先后召开人民代表大会或人民代表会议。1948年8月7日，华北临时人民代表大会在石家庄人民礼堂正式召开，这次会议具有重要意义和深刻影响。正如董必武在大会开幕时所指出的：“它是一个临时性的，而且也是华北一个地区的。但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。”这次大会在会议准备、代表的产生方式、党派构成等方面的做法，有的一直延续至今。

在组织起草《中国人民政治协商会议共同纲领》等建国文件的过程中，中共中央确定，在全国人民代表大会召开之前，筹备召开中国人民政治协商会议，中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会职权，完成建立中华人民共和国的法律程序之后，作为人民民主统一战线的组织形式，继续在新中国的政治生活中发挥重要作用。此后，中共中央和中央人民政府继续推动各地召开人民代表会议和人民代表大会。

1949年12月2日，中央人民政府分别颁布了省、市、县各界人民代表会议通则。据统计，到1953年初，全国各省（市）、县、乡（村）已先后召开了人民代表会议。1952年末至1953年初，人民解放军在大陆的军事行动已经结束，全国土改已基本完成，举办全国选举工作的条件已经成熟，同时，为适应国家工业化建设和社会主义改造全面展开的形势发展需要，中共中央于1952年11月作出决定，尽快召开全国人民代表大会，制定宪法。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。毛泽东在讲话中指出：“抓紧召开全国人民代表大会比较好。”“这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。召开人民代表大会，可以更加发扬人民民主，加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。人民代表大会制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。”其后，依照选举法进行了全国范围的普选。毛泽东亲自主持了《中华人民共和国宪法（草案）》的起草工作。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议正式召开，制定了新中国第一部宪法，人民代表大会制度作为中华人民共和国的根本政治制度得以正式确立。

人民代表大会制度是国家政治生活中的根本制度

在酝酿建国的过程中，随着新中国国家结构的日渐明晰，人民代表大会制度作为国家根本政治制度的地位也得到确认。

刘少奇在建国前夕曾说：“人民代表大会，这是以后的国家制度，政权组织形式，这个制度是肯定的。”1948年10月，董必武的《论新民主主义政权问题》一文对人民代表大会的地位作了这样的阐述：“政权机关的组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关是全国人民代表大会。这个代表大会，就是一切权力都要归它”。同时，对人民代表大会与政府的关系作了阐述：“由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的，它的工作要受人民代表大会的限制，规定了才能做，没有规定就不能做。如果有紧急措施，做了要向人民代表大会作报告，错了要受到批评，一直受到罢免的处分。”后来，董必武又指出，人民代表大会制度之所以成为新中国的根本制度，是因为：一、我们国家有很多制度，如婚姻制度，税收制度，司法制度，军制、学制等等，但这些制度都只能表示政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉。二、我国人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的，不是依靠从前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以创造各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或它所授权的机关批准，才能生效。

人民代表大会制度全面反映并代表整个国家生活，它综合了国家政治、经济、文化、教育、外交、军事等各个方面。同时，以上各种具体制度都是由人民代表大会制度决定并在其基础上建立。国家行政、审判、检察机关都由各同级人民代表大会选举产生，并对它负责，受它监督，从而保证各级国家行政、审判、检察机关切实遵守宪法、法律，认真执行人民代表大会的决议。

这样，就把国家的立法权和行政权集中于全国人民代表大会手中，使它成为真正具有权威的“议行合一”的立法机关和工作机构。

人民代表大会制度是紧密联系群众的制度保障

人民代表大会并非单纯的代议机构，而是国家的权力机关。在新中国，国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人，这是人民民主专政国家制度的根本要义。作为国家政权组织形式的人民代表大会，必须服从和服务于上述国体的要求。权力的来源决定权力的合法性、正当性。

那么，人民代表大会是如何获得管理国家事务的权力的？或者说，原来属于人民所有的权力是如何转移到人民代表大会的？实现这一转换的根本途径只有民主选举，这也是民主政治的通则。在人民民主专政条件下，人民通过行使自己的选举权和被选举权，选举产生各级人民代表大会，并赋予他们选出的代表以管理国家事务的权力。由此可见，人民代表大会的权力来自人民，人民是国家权力的所有者。只有由人民选举产生的各级人民代表大会，才能代表人民群众的意志和利益，代表人民行使管理国家的权力。人民群众所享有的政治民主权利，主要表现为人民拥有的选举权和被选举权。它不只是一种简单的程序民主，而是人民群众作为国家主人地位的集中体现，是共和国国体的必然要求。正如董必武在《论加强人民代表会议的工作》中所指出的，“委派的形式总不如选举的形式使人民感觉更为亲切。全国各地人民解放后获得了空前的民主自由，但人民享受的民主自由的实质必须有一个民主的组织形式把它固定下来，否则民主生活是不巩固的。”因此，在国家政权的产生过程中，人民的选举权和被选举权能否得到切实保障，选举是否依法、公正、有序进行，直接关系到选举结果的合法性，直接关系到各级人民代表大会作为各级国家权力机关的合法性。

实行人民代表大会制度，能够更好地保持和加强国家权力机关与人民群众的紧密联系。中共领导人非常重视人民代表大会对于政府工作的监督作用，强调要把选择权和监督权交给人民。1945年，毛泽东在与黄炎培有关“历史周期率”的著名问答中就说过：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会政亡人息。”毛泽东在《第七届中央委员会的选举方针》中也曾讲到，“群众是从实践中来选择他们的领导工具、他们的领导者。被选的人，如果自以为了不得，不是自觉地作工具，而以为‘我是何等人物’！那就错了。”

在人民代表大会制度下，政府不再是高高在上大权独揽的旧式衙门，人民代表会议和人民代表大会就是人民群众监督政府工作的主要渠道。各级人民代表大会不仅负有监督政府和其他国家机关工作的法定义务，各级人大代表自己也必须接受人民群众的监督。各级人民代表都是民主选举产生的，是人民群众中的一员，倾听并反映人民群众不同阶层和群体的呼声。

同时，人民代表大会及其代表还要经常深入群众，广泛地动员和组织人民群众，努力贯彻人民代表大会通过的决定，同人民群众一起管理和建设国家。真正代表人民群众的根本利益，集民智、聚民心，这是人民代表大会制度的一个基本特征，也是它特有的政治优势，体现了人民民主的本质。

人民代表大会制度的确立，从制度上保证了广大人民群众作为国家主人的主体地位，使新中国的国家政权获得空前广泛和稳固的社会基础，为人民民主专政国体的巩固和国家长治久安提供了可靠的制度保障。（作者为中国社会科学院近代史研究所研究员 于化民）